Artikel

Nach der Reform ist vor der Reform

Rentenpolitik und Altersvorsorge in Deutschland, Österreich und der Schweiz

5. Dezember 2017
| Deutschland

Noch lassen sich verbindliche Aussagen zu den rentenpolitischen Vorhaben der künftigen Regierungskoalition nicht treffen. Benefits! wagt dennoch einen Rück-, Aus- und Seitenblick. Wo steht Deutschland – rentenpolitisch gesehen – und was werden die kommenden Jahre bringen? Was machen die Nachbarn?

Nach der Wahl wird vorsondiert, sondiert und koalitionsvereinbart. Doch lassen auch die Wahlprogramme der Parteien schon Rückschlüsse darauf zu, wie die Akteure sich positionieren werden. Wenn dieser Beitrag hinsichtlich der kommenden Jahre einen Blick in die Glaskugel wagt, dann immer auch auf unsere Nachbarn schauend: was wird dort diskutiert? Was lässt sich ggf. lernen?

Rückblick: Milliardenschwere Wahlgeschenke für aktuelle Rentnergeneration

Zunächst ein Blick zurück. Angesichts positiver wirtschaftlicher Rahmenbedingungen verteilte die große Koalition anfangs Wahlgeschenke. In der ersten Phase ihrer Regierungszeit arbeiteten Union und SPD zentrale Versprechen zügig ab. Beide hatten aus Fehlern der Vergangenheit gelernt und mit der Erhöhung der „Mütterrente“ und der „Rente mit 63“ sehr konkrete Projekte in den Koalitionsvertrag geschrieben.

Mütterrente: Bis 2014 wurde Frauen, deren Kinder vor 1992 geboren sind, ein Entgeltpunkt angerechnet. Durch die Neuregelung werden dieser Personengruppe Rentenansprüche i. H. v. zwei Entgeltpunkten gewährt. Die Reform wurde mit der Ungerechtigkeit einer unterschiedlich hohen Anrechnung von Kindererziehungszeiten begründet. Dass der Ausweitung der Kindererziehungszeiten für die jüngere Generation eine Erhöhung der Regelaltersgrenze für den Renteneintritt gegenüber steht, von der Mütter mit Kindern, die vor 1992 geboren wurden, in der Regel nicht betroffen sein werden, wurde nicht berücksichtigt. Die verbesserte Anrechnung von Erziehungszeiten älterer Kinder verursachte von 2014 bis 2017 zusätzliche Rentenausgaben i. H. v. 24,3 Mrd. Euro. Bis 2030 wird sich die Zusatzlast auf 106 Mrd. Euro summieren. Würde allen Müttern gemäß einer immer wieder geäußerten Idee drei Erziehungsjahre gutgeschrieben, kämen zwischen 2018 und 2030 nochmals 98 Mrd. Euro hinzu.

Rente mit 63: Mit der Einführung der abschlagsfreien Rente für langjährige Versicherte wurde einerseits bezweckt, Menschen unabhängig vom Lebensalter den Bezug der gesetzlichen Rente zu ermöglichen, wenn sie eine hinreichend lange Erwerbsbiografie nachweisen können. Der Bezug ist abschlagsfrei, wenn sie das 63. Lebensjahr vollendet haben. Kritiker befürchteten die Schaffung eines Anreizes zur Frühverrentung und hatten Recht: Waren es 2012 noch ca. 12.000 langjährig Versicherte, für die ein entsprechender Rentenzugang zu verzeichnen war, so stieg diese Zahl bis 2015 auf 274.000 Personen. Selbst dann, wenn man sich bei der Ermittlung der Kosten nur auf den Verzicht der Abschläge kapriziert und aktuelle Fallzahlen fortschreibt, ergeben sich für 2017 zusätzliche Belastungen der gesetzlichen Rentenversicherung (GRV) i. H. v. 1,2 Mrd. Euro – die Zahl erhöht sich durch Zugang neuer Jahrgänge zunächst noch stufenweise. Dramatischer fallen die mittelbaren Kosten der Privilegierung aus: Die Incentivierung des Vorruhestands führt zu einer spürbaren Verknappung des Fachkräfteangebots.

Positive Finanzierungseffekte früherer Rentenreformen konterkariert

EM-Leistungsverbesserungsgesetz: Auch an anderer Stelle lässt sich konstatieren, dass es die große Koalition gut mit den Rentnern meinte und damit in Kauf nahm, positive Finanzierungseffekte früherer Rentenreformen zu konterkarieren. Zu erwähnen ist hier das Gesetz zur weiteren Verbesserung der Leistungen bei Renten wegen verminderter Erwerbsfähigkeit. Personen, denen ab 2024 ein entsprechender Anspruch zusteht, erhalten eine Rente als hätten
sie bis zum 65. (bisher 62.) Lebensjahr gearbeitet und in dieser Zeit so viel verdient wie im Durchschnitt ihres bisherigen Berufslebens. Bei gesundheitsbedingten Lohneinbußen während der letzten vier Jahre vor Erwerbsminderung wird diese Phase nicht berücksichtigt. In einer Übergangsphase steigt die Zurechnungszeit für die ca. 170.000 jährlich neu hinzukommenden gesundheitlich eingeschränkten Rentner stufenweise an.

Angleichung von Ost- und Westrenten: Ab 2025 werden die Renten auf Grundlage der gesamtdeutschen Lohnentwicklung angepasst. Die finale Angleichung von Ost und West erfolgt in sieben Schritten und bezieht auch die Beitragsbemessungsgrenzen ein. Ihre Kosten werden durch die Rentenversicherung getragen und durch Zuschüsse aus dem Bundeshaushalt mitfinanziert. Sie steigen schrittweise von 0,6 Mrd. Euro (2018) bis auf 3,9 Mrd. Euro im Jahr 2025.

Offene Flanke – durch BRSG zu schließen?

Gilt auch für künftige Generationen die Aussage von Ministerin Nahles, dass sich die umlagefinanzierte Rente auch in Zeiten niedriger Zinsen bewähre? Rentenpolitische Maßnahmen der Koalition begünstigen eine Generation, die schon fast die Hälfte aller Wähler in Deutschland stellt und umgarnt sein will. Je stärker aber aktuell festgeschriebene „rote Linien“ für Rentenniveau und Beitragsentwicklung in Gefahr geraten, desto größer die zukünftige Bedeutung der privaten und betrieblichen Altersversorgung – eine offene Flanke, welche die große Koalition nicht zuletzt durch die Verabschiedung des BRSG zu schließen hofft.

Betriebsrentenstärkungsgesetz (BRSG): Tatsächlich dürfen zentrale Neuerungen des im Juli verabschiedeten Gesetzes als deutliche Verstärkung der betrieblichen Altersversorgung (bAV) interpretiert werden. Die Einführung der reinen Beitragszusage im Betriebsrentengesetz, die Möglichkeit der rechtssicheren Einführung einer automatischen Entgeltumwandlung, der Ausbau der steuerlichen Förderung und die Verbesserung der auf Geringverdiener zugeschnittenen bAV-Riesterförderung stellen zusammen mit den neuen, für diesen Personenkreis geschaffenen sozialversicherungsrechtlichen Anreizen zum Auf- und Ausbau einer bAV eine nicht zu übersehende Aufforderung des Gesetzgebers dar, künftig freiwillig mehr für die bAV und deren Verbreitung zu tun.

Mit einer gewissen Bösgläubigkeit und im Sinne eines Zwischenfazits ließe sich feststellen, dass die große Koalition bestehende fiskalpolitische Freiräume weitgehend dafür nutzte, die aktuelle Rentnergeneration zu bedienen. Gleichzeitig wurden zusätzliche Chancen geschaffen, die es ihren Kindern und Enkeln im Verbund mit den Sozialpartnern ermöglicht, sich an den eigenen Haaren aus dem durch Großzügigkeit nochmals vertieften Morast zu ziehen.

In Zukunft: Flexibilisierung, Bürgerversicherung, Obligatorium … ?

Was aber wird uns die Zukunft bringen? Noch müssen programmatische Aussagen der Parteien für eine Prognose herhalten.

Als Basis mag das Programm der CDU dienen – auch wenn es rentenpolitisch nicht besonders konkret wird. Ein Bekenntnis zum 3-Säulenmodell wird begleitet von der Forderung nach Einsetzung einer parteienübergreifenden Kommission, die rentenpolitische Maßnahmen für einen Zeitraum nach 2030 entwickeln soll. Die Ratio: bis zu diesem Zeitpunkt ist alles zum Besten bestellt. Die Rentner können auf zwei Jahre mit deutlichen Rentensteigerungen zurückblicken, die Nachhaltigkeitsrücklage ist hoch und auch 2018 dürfte ein Plus zu verzeichnen sein. Der CSU geht es vorrangig um eine nochmalige Ausweitung der Mütterrente – eine Forderung, die bei denkbaren Partnern und Experten auf wenig Gegenliebe stößt, weil sie einen etwaigen Bedarf (Würdigung der Lebensleistung aller Mütter, positive demografische Effekte) nur unter Hinnahme massivster Streuverluste abdeckt.

FDP wie Grüne befinden sich mit ihrem Trommeln für das Säulenmodell im Schulterschluss mit der Union. Auch bei ihnen spielte die Rentenpolitik im Wahlkampf keine zentrale Rolle. Der FDP geht es einerseits um die Flexibilisierung des Renteneinstiegsalters, andererseits – und durchaus schlüssig, weil Voraussetzung für die Flexibilisierung – um eine transparente Darstellung bestehender Anwartschaften über alle Säulen, z. B. über ein „Bürgerportal“. Bestehende Hinzuverdienstgrenzen möchte man abschaffen, Selbstständige sollten für eine Basisabsicherung im Alter sorgen, hätten aber die Freiheit der Wahl einer Durchführungsform. Ihr Programm enthält nichts, was sich mit der Union nicht umsetzen ließe.

Die Grünen hingegen wünschen sich dem Grunde nach die Überführung der GRV in eine Bürgerversicherung. Darüber hinaus fordern sie eine steuerfinanzierte Garantierente oberhalb der Grundsicherung und wollen die bAV als verpflichtende Leistung des Arbeitgebers verstanden wissen – eine grundsätzliche Ablehnung der Entgeltumwandlung einbegriffen. Hier gäbe es demzufolge jede Menge Reibungspotenzial – wenn denn für eine der beiden kleineren Partner in einer Jamaika-Konstellation die Rentenpolitik eine Herzensangelegenheit wäre. Ist sie aber nicht und eine Koalition wird nicht an dieser Frage scheitern.

Tu felix Austria?

Anders verhielte es sich, wenn SPD und Linke in die Regierungsbildung einbezogen würden – aus diesen Lagern kommen die interessierten Blicke auf unsere Nachbarn in der Schweiz und vor allem in Österreich. Fast schon legendär ist die Talkshow, in der präsentiert wurde, dass einem Facharbeiter dort bei identischem Einkommen eine deutlich höhere gesetzliche Rente zusteht als in Deutschland. Tatsächlich gilt Österreich und seine Erwerbstätigenversicherung vielen als Vorbild. Allerdings liegen Steuersätze und der Beitragssatz zur GRV mit 22,8 Prozent erheblich über dem deutschen Niveau (bei höherem Anteil der Arbeitgeber). Selbst wenn man hierzulande Beitragssätze auf ein vergleichbares Niveau höbe, würde dies nicht reichen, um vergleichbare Renten zu finanzieren. Es sind vor allem die günstigere demografische Struktur und die Tatsache, dass in Österreich ein größerer Anteil der Erwerbstätigen Pflichtbeitragszahler in der GRV ist, die es unseren Nachbarn erlaubt, höhere Renten zu finanzieren. Hier werden also Äpfel mit Birnen verglichen.

In der Schweiz scheiterte im September die Rentenreform 2020 in einer Volksabstimmung – ein gutes Beispiel dafür, wie einerseits eine Herausforderung erkannt und angegangen wurde, man mit der Lösung dennoch untergehen kann. Mit der Reform sollten die Renten der GRV im Wege der Anhebung der Mehrwertsteuer um 0,6 Prozent gesichert und die Ausgaben durch eine Anhebung des Renteneintrittsalters für Frauen in der ersten und zweiten Säule bzw. ein Absenken der Pensionskassenrenten um 12 Prozent reduziert werden. Letzteres sollte über zusätzliche Beiträge zu Gunsten der beruflichen Vorsorge teils kompensiert werden. Auch wollten die Reformer die Renteneintrittsmöglichkeit in GRV und bAV flexibilisieren. Die Pensionskassen der Schweiz belässt das Scheitern der Reformpläne in einer wohlbekannten Problematik. Einerseits gilt es Planregeln zu flexibilisieren, um bestehenden gesellschaftlichen Trends Rechnung zu tragen – Auszahlungs- und Teilverrentungsoptionen sowie Wahlmöglichkeiten für die Veranlagung sollten erweitert werden. Andererseits müssen Risiko- und Asset-Liability-Management weiter professionalisiert werden.

Ausblick

Die Schweiz zeigt, dass nach der Rentenreform immer vor der Reform ist. Die gute Lage der deutschen Rentenkassen und die Wohltaten der letzten Legislaturperiode täuschen darüber hinweg, dass die grundsätzlichen Herausforderungen vergleichbar bleiben, die Situation der GRV allenfalls für die nächsten vier oder fünf Jahre stabil sein wird. Disruptive Reformanstrengungen werden von der nächsten deutschen Regierung dennoch nicht zu erwarten sein. Für Plansponsoren und Arbeitnehmervertreter kann dies – wie in der Schweiz – nur bedeuten, bestehende Chancen zu nutzen, die z. B. das BRSG gewährt. An die Politik geht der Wunsch, wenn schon nicht die ganz großen, teuren, so doch die kleineren, auf Nachhaltigkeit zielenden Verbesserungen voranzutreiben: Handwerkliche Nachbesserungen wo erforderlich, Flexibilisierung und bessere Verzahnung von Sozialleistungen und Benefits wie bAV und z. B. Lebensarbeitszeitkonten wo immer möglich.